憲政改革大項目：變兩會為兩院

 

憲政改革大項目：變兩會為兩院

作者： 金 鐘
更新於︰2013-03-07

北京人大政協兩會已近閉幕。港台歷來將兩會奉稱為「橡皮圖章」和「政治花瓶」，因為它們的性質、議程和景觀同各國實行立法權的議會大異其趣。沒有議場辯論、沒有官員答詢、更沒有各出其謀的抗爭鏡頭。有的是照本宣科、全場鼓掌、名流作秀、記者追星，以至酬庸群的昏昏欲睡。這次兩會，改革方面，還是沒有新意。人事大換班，本是看點，但是未選早定，名單已經傳遍天下……或許新總理的記者會有點看頭吧。

習近平上台，曾寄情「憲政夢」，捍衛憲法至高無上的權威，令人鼓舞。兩會是中國憲政的最大舞台，人大是國家最高權力機關，殆無疑義。「政協」享有和人大並駕齊驅的光輝，究竟是一個什麼角色？暗藏著何許中國特色？這還是一個很多新世紀人不明究理的問題。而這涉及中國憲政架構的設計，遠比一個迫切的民生提案更值得重視。政協從哪裡來？到哪裡去？

中共建國前夕召開的政治協商會議，制定「共同綱領」，暫代憲法，1954年制憲後，政協存廢起爭議，黨內一種意見要仿照蘇聯搞兩院制，被毛拒之，批評為「二元化」，定性政協是「人民團體、政黨協商機構」。文革起，政協打成反革命修正主義，「牛鬼蛇神的黑窩子」，關閉十二年。文革後，1980年中共痛定思痛，重建體制，又在內部提出改兩會為兩院：「地區院、社會院」，各設六百人，廢政協「花瓶」，變為人民的代言機構。由中共意識形態掌門人胡喬木成文報中央，但被鄧小平否定。其後八二修憲，序言中明訂政協為「統一戰線組織」，連「監督權」也不給。鄧一言九鼎：不搞三權分立、兩院制，可以「避免很多牽扯」。還說，政策錯了，什麼院制都沒有用。可見鄧的否定是基於維護獨裁權力的效能。到了江澤民治下，兩會改革問題被升級，斥為西化、議會制、西方分化陰謀，強調「不能向兩院制傾斜」。小木匠李瑞環主席快人快語：政協性質不能改，「政協就是政協！」於是，兩會改兩院成為一個沒有探討餘地的政治禁區。

但是，近年大陸學界有人借中共十六大一句話「借鑒人類政治文明的有益成果」，提出「借鑒兩院制操作上的有益做法」，試圖探討「政協權力機關化」問題。因為政協排場大，卻只有監督的「權利」，而不是監督的「權力」。被形容為「不說白不說，說了也白說」。歷史證明，西方議會政治是二百多年來人類政治制度的偉大成就，兩院制體現的完全是為了平衡兼顧一個國家各方面不同的權利需求。美國的眾議院參議院、印度的聯邦院人民院，照顧聯邦和各州（邦）的平衡，英國下議院上議院、日本眾議院參議院，照顧平民和貴族的矛盾，就連蘇聯最高蘇維埃之聯盟院、民族院的設計，也是為了平衡多民族的利益。因此，兩院制已經為世界眾多大國所採用。

當然，西方的議會兩院制，是和民主體制的三權分立、多黨制配套的。中國大陸名為「共和國」，即便全國人大，也不等於民主國家的國會、議會，因為其代表不是人民真正選舉產生，而是由一黨（共產黨）一手包辦。被指定的政協委員就連選舉的形式也沒有。一黨制下的兩院制，可以想見，很難具備議會政治的功能。但以憲政設計而言，有其進步意義。蘇聯憲法不僅規定了最高蘇維埃實行兩院制，還有實行「全民公決」和民族自決，各加盟共和國「都保留退出蘇聯的權利」等條款。顯示同為一黨專政國家，蘇共在憲政觀念上，比中共更為接近現代理念，因此，蘇聯的民主轉型自然沒有中國這樣艱難。這是習近平不理解的地方（他驚異蘇聯解體竟無一男兒出來反抗），中蘇之別當然和國情、歷史背景不同有關。換言之，蘇聯的政治體制不可能接受中國政協這樣非驢非馬的怪胎。

從務實的角度看，提升一個大國政治體制設計的合理性，兩院制的價值也不容否定。可以名正言順地協調制衡社會各階層、各民族、各地區的權益。徹底消除中國政協的現狀——不僅外觀上是無權有效實行「民主監督」的一個可笑的花瓶，實質上還成為利益交換和一些失意官僚、投機政痞流氓謀取不義之財的名利場。無疑，這是一個憲政改革的大項目，在今日中共政治體制「神聖不可侵犯」的氣候下，兩院制正如有人評論的是「與虎謀皮」，但中共改革論中，不是包括宏觀與微觀、基層設施與頂層設計嗎？大陸有識之士早已洞悉兩院制作為社會主義政治制度一部分的必要性，其正面價值根本不存在什麼西方陰謀的後果，如果習近平有膽識擺脫前任的思想枷鎖，真正圓其憲政夢想，改革兩會體制，總有一天，將有可為。

（本文根據2013年3月號開放雜誌社評修改補充而成）3-11香港

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